[뉴스외전 포커스] '선거제 개편안' 총정리

김형철/한국선거학회 회장

"현행 선거제, 승자독식· 양당 독점 고착화 문제"

"인물 중심의 정당 정치, 팬덤 정치가 적대적 갈등 구조 만들어"

"21대 총선에 적용된 준연동 비례대표제‥우리나라만 유일"

"준연동형 비례제, 비례의석 너무 적어서 불비례성 더 확장"

"거대 정당들이 위성정당 만들어 양당 독점 구조 강화시켜"

"개편안 3가지 중 '대선구제와 병립형'이 가장 현실에 부합"

"2안, 비례성을 높이고 다양한 정치 세력들의 목소리 표출 가능"

"국회의원이 선수로 뛸 게임의 규칙 정해‥재선 유리하게"

"시민과 전문가 등 민주적 가치 실현하는 선거제도 고민하는 과정 필요"

◀ 앵커 ▶

국회가 내년 4월 총선을 앞두고 선거제 개편 논의를 본격적으로 시작했습니다. 내용이 복잡하고 여야가 입장 차이를 보이고 있는 부분들만 부각이 되고 있는 측면이 있어서요. 코너를 하나 마련했습니다. 선거제 개편안, 어떤 내용이고 또 왜 필요한지 그리고 또 어떤 방향이 이상적인 건지 등등을 전문가 모시고 하나하나 짚어보려 합니다. 김형철 한국선거학회 회장님 나오셨습니다. 어서 오십시오.

◀ 김형철/한국선거학회 회장 ▶

안녕하세요.

◀ 앵커 ▶

먼저 왜 선거 제도를 개편해야 하는지부터 짚어보겠습니다. 지금의 선거제 개편안의 배경 어떻게 설명해주시겠습니까?

◀ 김형철/한국선거학회 회장 ▶

지금 한국 정치가 민주화 이후에 다양한 사회적인 이해와 요구들이 제대로 반영되지 않는 이러한 모습들을 보이고 있습니다. 즉, 민심이 제대로 반영되는 정치가 이루어지고 있지 않다는 커다란 문제 의식을 갖고 있었고요. 그러한 점에서 봤을 때 지금의 정치 구도라는 것이 승자독식적이고 양당에 의해서 독점화되어지는 이러한 경향이 굉장히 많습니다. 그러다 보니까 국민이라든가 많은 전문가들이 이 선거제도를 좀 더 비례성을 높이는 선거제도로 그리고 그것을 통해서 대표성을 조금 더 향상 시키자라는 것이 주요한 목적이 될 테고요. 그 다음에 우리나라 정치 속에서 어떻게 보면 인물 중심의 정당 정치가 이루어집니다. 그러한 인물 중심의 정당 정치가 이루어지다 보니까 팬덤 정치, 즉 적대적인 갈등 구조가 만들어지고요. 타협과 합의의 정치가 이루어지지 않는 모습들을 볼 수 있죠. 바로 그러한 문제도 해결해보자라는 그러한 취지가 있다고 생각합니다. 마지막으로는 87년 이후에 한국 정치를 틀쥐었던 균형 구조라고 이야기할 수 있는 지역 균열 구조를 완화하자. 즉 지역주의 정치를 완화하자라는 것이 가장 중요한 목적이라고 얘기할 수 있습니다.

◀ 앵커 ▶

그러면 어쨌든 지금 그 모든 것이 현행의 선거제도에서는 감당을 못 하기 때문에 바꾸자는 건데 그렇다면 현행 선거구제를 좀 들여다봐야겠습니다. 현재 의석수가 300이고요. 그 가운데 253자리가 지역구, 47자리가 비례대표입니다. 그리고 이 가운데 30석이 준연동형 비례제예요. 이거를 간략하고 쉽게 설명해주세요.

◀ 김형철/한국선거학회 회장 ▶

이게 그렇게 간략하고 쉽게 설명할 수 있는 부분은 아니고요. 지난 21대 총선에서 적용됐던 것이 준연동형 비례대표제도라고 저희가 부르고 있습니다. 이 준연동형 비례대표제는 어떻게 보면 연동형 비례대표제라고 하는 아마 많이 들어보셨을지 모르겠지만 독일에서 지금 사용하고 있는 또는 뉴질랜드에서 사용하고 있는 선거제도인데요. 이 선거 제도는 의석을 어떤 식으로 배분을 하느냐. 정당이 받은 득표율에 의해서 의석이 결정됩니다. 그리고 그 다음에 이제 지역에서 당선된 사람들이 정당에서 받은 의석 중에 일부를 받아가는 거고요. 그 나머지 지역구 의석을 채운 다음에 나머지 의석들은 비례명부에 의해서 순위대로 이렇게 의석을 채우는 이러한 방식을 우리가 연동형 비례대표제라고 하는데요. 이 연동형 비례대표제를 하게 되면 초과의석이라는 게 발생합니다. 즉 독일은 598석의 의원 정수가 있는데 선거 결과로는 720석이 만들어지고 이러한 식으로 초과 의석이 발생해서 이 초과 의석을 방지하고자 아마 준연동형 비례대표제, 즉 어떻게 보면 정당이 받은 득표율에 의해서 의석으로 전환되는 의석수를 2로 나눠서 50%만 의석으로 배정해주고 나머지는 지역구 의석으로 채우는 이러한 방식을 선택한 겁니다. 그래서 이러한 것을 준연동형이라고 부르고 있고요. 이런 선거구제는 지구상에 아무데도 없습니다. 우리나라만 유일하게 보이고 있는 거고요. 그 다음에 30석만 연동했던 것은 21대에 한정해서 그렇고 만약에 이 준연동형 비례대표제를 그대로 유지한다면 내년 선거에서는. 47석을 이제 연동형으로 비례 배분하는 이러한 방식이 이루어지는 겁니다.

◀ 앵커 ▶

들으시는 분들은 그림이라도 그렸으면 좋겠다 생각하실을 것 같은데요. 그러면 크게 보면 소선거구제 거기에서 지역구를 뽑는 거고요. 그러니까 한 지역에 제일 표를 많이 받은 사람 한 명이 선출이 되는 거고요. 그리고 정당 득표율을 따져서 아까 말씀하신 준연동형 비례대표제도가 지금 현행 제도인데 각각의 문제를 짚어주시면요.

◀ 김형철/한국선거학회 회장 ▶

이거는 소선거구의 문제를 먼저 말씀드리기보다는 우선 준연동형 비례대표제 문제를 먼저 말씀드릴게요. 이 준연동형 비례대표제가 조금 제대로 작동되어지기 위해서는 비례 의석과 지역구 의석이 거의 비슷해야 합니다. 그래야지만 정당이 득표한 것을 통해서 의석을 정하고 그리고 지역구 의석에서 당선된 사람들이 그 의석을 채우는 이런 식으로 해서 지역구 의석에서 만들어지는 과다한 의석수를 조절을 할 수 있어요. 그러면 초과 의석이라는 게 발생하기 어렵거든요. 그런데 우리나라의 준연동형은 그 연동형 그 자체도 아니고 50%를 하다 보니까 준연동형 비례대표제를 채택했던 중요한 이유가 비례성을 높이고 대표성도 향상시키는 건데 실질적으로 그렇게 이루어지지 못하고 비례의석이 너무 작다 보니까 오히려 불비례성이 더 확장되는 이러한 모습을 보여졌습니다. 또 다른 문제는 거대 정당들이 자신들의 의석수를 좀 더 확대하고 비례 의석을 좀 더 이렇게 획득하기 위해서 위성정당을 만들었다는 거죠. 그 위성정당이 이러한 불비례성이라든가 대표성을 왜곡해서 양당 독점의 그런 정치 구조를 더 강화시켰다라고 말씀드릴 수 있어요. 그래서 이 준연동형 비례대표제는 쉽게 우리가 앞서서 말씀드렸던 그러한 선거제도를 개정하는 취지에 맞게끔 하게 위해서는 준연동형 비례대표제를 바꿔야 한다는 것이 일반적인 목소리죠.

◀ 앵커 ▶

그리고 소선거구제에 대해서요.

◀ 김형철/한국선거학회 회장 ▶

소선거구제는 연동형이든 준연동형으로 했을 때는 소선거구가 갖고 있는 문제점이 그렇게 크게 부각되지 않습니다. 소선거구제로만 의원들을 선출하는 비례대표제, 또는 단순다수제라고 하는데요. 이러한 경우에는 쉽게 소선거구제, 비례대표제에서 나타나는 승자독식의 논리가 굉장히 강하게 나타나는 거죠.

◀ 앵커 ▶

그렇습니다. 한 구에서 한 선거구에서 1표만 내가 더 받아도 그 지역구를 대변하는 거 아니겠습니까?

◀ 김형철/한국선거학회 회장 ▶

대표하는. 그런데 저는 그 국회의원 선거에서 이러한 승자독식 논리를 한 지역구에서 한 명만 선출돼서 승자독식이라고 하기보다는 오히려 전체 국회의 정당 간의 균형점들을 봐야 하지 않느냐. 정당 구조들을 봐야지, 정치 구조를 봐야지 그것을 갖고 이야기를 할 수 있다고 봅니다. 즉 비례대표제나 단순다수제를 하게 되면 이게 거대 정당들에게 유리해요. 즉, 우리나라와 같은 경우에는 국민의힘이라든가 민주당이라든가 이러한 식으로 거대 정당들에게 유리하고 거대정당들이 독식하는 이러한 형태가 만들어집니다. 대통령 선거제라면 인물이라든가 후보 개인의 승리로 인해서 승자 독식이 개인에게 주어진다는 그런 이야기는 될 수 있는데 국회의원 선거에서는 그러한 관점보다는 정당 간의 경쟁 구도 속에서 조금 승자독식의 논리를 이해할 수 있겠다 생각이 듭니다. 그러다 보니까 군소 정당들의 목소리들이 전혀 반영되지 못하는 그리고 다양한 사회적인 이해와 요구들이 대표되지 못하는 이러한 문제가 발생한다고 볼 수 있습니다.

◀ 앵커 ▶

그래서 좀 간추려서 그 부분을 문제를 지적하면 양당제를 타파하고 그리고 더 많은 사람들의 의견이 잘 반영될 수 있는 비례성을 높이자, 이게 골자일 텐데요. 그래서 선거제도 개편안들이 나왔고 총 세 가지로 추려졌습니다. 이 세 가지가 국회정개특위를 통과했고요. 이거를 놓고 전원이 모여서 한번 토론을 해보자, 지금 이 과정이거든요. 이 세 가지를 정리를 해주실까요?

◀ 김형철/한국선거학회 회장 ▶

결의안으로 제출된 것 속에서 세 가지 대안이 제시되었습니다. 첫 번째는 쉽게 도농복합형이라고 이야기하는 중대선거구제와 권역별 비례대표제를 연동하는, 연동이 아니죠. 병립하는 형식의 그러한 선거제도가 하나 있고요. 또 하나는 소선거구제를 계속 유지한 채 준연동형 비례대표제를 권역별로 실시하자고 하는 그런 안이 하나 있습니다.

◀ 앵커 ▶

그러니까 도시와 농촌을 나눠서 그렇게 적용을 하자는 거죠?

◀ 김형철/한국선거학회 회장 ▶

그거는 중대선거구제와 권역별 비례대표를 결합하는 게 바로 도시와 농촌에.

◀ 앵커 ▶

그게 1안이지 않습니까?

◀ 김형철/한국선거학회 회장 ▶

그게 1안이죠.

◀ 앵커 ▶

그러면 1안, 2안, 3안으로 말씀해주시면 이해하기 쉬울 것 같습니다.

◀ 김형철/한국선거학회 회장 ▶

알겠습니다. 도농복합 선거구제라는 것은 도시와 같이 인구가 많이 밀집된 지역에서는 쉽게 중선거구라고 하죠. 여기에서는 김진표 의원이나 정개특위에서 제시한 게 3인에서 5인을 뽑는 선거구. 한 선거구에서. 3명 또는 5명까지 뽑는 이러한 선거구제를 이야기를 하는 거고요. 그거와 더불어서 비례대표를 권역, 6개 권역으로 나눠서 그 권역에서 정당에 받은 득표율로 의석 수를 정해주는 이러한 방식이 이제 첫 번째 안입니다. 이 첫 번째 안 같은 경우에 가장 문제가 좀 될 수 있는 게.

◀ 앵커 ▶

일단 두 번째 안, 세 번째 안까지 설명을 하고 갈까요?

◀ 김형철/한국선거학회 회장 ▶

그럴까요? 그 다음에 대선거구제와 병립형을 하는 그러한 선거제도는 대선거구제는 4에서 7인까지 선거구고요. 그런데 이 4인에서 7인까지는 득표순에 의해서 당선이 되는 건지 아니면 정당의 득표율에 의해서 당선이 되는 건지 명확하게 나와 있지 않지만 제가 알기로는 정당의 득표율에 의해서 당선자를 결정하는 그러한 방식입니다. 그리고 플러스 거기에 병립형으로 전국에 걸쳐서 전국 단위의 비례대표 의석을 또 뽑는 이러한 선거구죠. 그래서 대선거구제 병립형 비례대표제 이러한 식으로 우리가 이름을 붙였고요. 다음은 이제 마지막으로 소선거구제. 지금처럼 한 지역구에서 한 명을 선출하고요. 하지만 6개 권역으로 나누고 비례의석을 할당하는 데 있어서 6개 권역에서 준연동형으로 선출하는 방식을 제안한 겁니다.

◀ 앵커 ▶

이렇게 세 가지를 봤는데 이거 봐도 사실은 머릿속에 크게 와 닿게 그려지지 않습니다. 회장님이 보시기에 이 세 가지 안에 대해서 각각 장단점은 지금 너무 입장 차이가 있기 때문에 세 가지 안에서 지금 현실적으로 우리 대한민국에 어떤 것이 가장 이상적이라고 보십니까?

◀ 김형철/한국선거학회 회장 ▶

이 세 가지 안 중에서요?

◀ 앵커 ▶

네.

◀ 김형철/한국선거학회 회장 ▶

저는 이 세 가지 안 중에서는 두 번째안, 즉 대선거구제와 병립형 비례대표제를 갖다 혼합한 그러한 형태가 제일 그래도 우리 현실에서 선거제도 개정의 목적에 부합하는 그러한 선거제도 안이다라고 말씀드릴 수 있습니다.

◀ 앵커 ▶

첫 번째 두 번째 거는 저렇게 적용을 하다 보니까 결국에는 의원수가 늘어날 수밖에 없다고 해서 의원수를 증가하는 부분이 거론이 됐다가 이제 비난 여론이 크고 이거는 현실적으로 되지 않겠다고 해서 일단 의원수는 300명을 유지하는 것으로 논의가 되고 있고요. 그런 전제하에서 어쨌든 2번 안이 가장 현실적으로 이상적일 것이라는.

◀ 김형철/한국선거학회 회장 ▶

300석을 고정한 상태 속에서는 2번 안이 가장 비례성을 높이고 대표성뿐만 아니라 다양한 정치 세력들이 다양한 목소리를 표출할 수 있는 그런 선거제도다라고 말씀을 드릴 수 있습니다.

◀ 앵커 ▶

좀 자세히 어떤 부분에 특별히 뭐가 바뀌기 때문에 이게 이렇게 우려하는 점이 해소가 되고 이거를 좀 구체적으로 말씀해주실까요?

◀ 김형철/한국선거학회 회장 ▶

그러니까 지금 대선거구 4인에서 7인까지 뽑는 선거구인 경우에 정당이 받은 득표율에 의해서 의석이 정해집니다.

◀ 앵커 ▶

그렇죠.

◀ 김형철/한국선거학회 회장 ▶

그러면 정당이 만약에 A라는 정당이 군소정당인데 전국적으로 한 7%의 정당 득표를 했다. 그러면 그게 의석으로 전환되는 거죠. 그렇죠? 그러니까 47석을 뺀 253석의 7%에 상응하는 그런 의석이 정당에게, 군소정당에게 의석이 할당되어지는 그러한 방식이 됩니다. 그리고 거대 정당 같은 경우에 만약에 30%의 정당 득표를 했다. 그런 경우에 마찬가지로 30%의 의석이라고 할까요? 의석이 할당되어지는 이러한 방식이 만들어질 수 있다는 겁니다.

◀ 앵커 ▶

네, 말씀하시죠.

◀ 김형철/한국선거학회 회장 ▶

그런데 이것을 갖다가 4에서 7인까지의 그러한 선거구 크기를 만들어버리다 보니까 이게 왜곡되어질 수 있는 부분이 있어요. 원래는 비례대표제를 할 경우에 의석수, 그러니까 선거구에서의 선거구 크기가 클수록 비례성이 높아지거든요. 그런데 3에서 7인 같은 경우 또는 4에서 7인 같은 경우에는 선거구의 크기가 작기 때문에 그만큼 사표도 많이 발생할 수 있고요. 이러한 부분이 있습니다만 불비례성이 증가할 수 있는 부분이 있지만 아까 제시해주신 세 가지 안들 중에서는 그래도 비례성에 가장 근접할 수 있는 또는 비례성을 조금이라도 향상시킬 수 있는 그런 선거제도다라고 말씀드릴 수 있습니다.

◀ 앵커 ▶

이제 이 선거제도 개편 방향은 다음 주 월요일에 시작될 국회 전원위에서 시작이 될 텐데 국회의원을 전원을 모아놓고 이야기를 하겠다는 건데 사실 다양한 의견이 반영되는 건 좋지만 워낙 본인의 입장에서 유불리를 따질 수밖에 없는.

◀ 김형철/한국선거학회 회장 ▶

그렇죠.

◀ 앵커 ▶

그 의원들의 입장을 봤을 때 이런 논의를 전문가와 시민이 참여하는 좀 중립적이고 독립적인 기구를 따로 만들어서 진행을 하는 게 더 국민들의 의사가 전달되는 거 아닌가. 이런 것에 대해서는 어떻게 생각하십니까?

◀ 김형철/한국선거학회 회장 ▶

저는 그러한 주장에 대해서 100% 동의하고요. 그걸 찬성하고요. 실질적으로 국회의원들이 어떻게 보면 자신들의 어떠한 후보로, 후보라기보다는 선수로 뛸 게임의 규칙을 것을 정한다는 것은 지금 말씀하신 대로 자신들의 이익과 관련해서 생각할 수밖에 없습니다. 즉, 어떻게 보면 이 국회의원들 같은 경우에는 재선을 목적으로 하고 있고요. 재선을 목적으로 하기 위해서는 선거제도가 자신들에게 유리하게 만들어지게끔 하기 위한 그런 노력들을 하겠죠. 그러다 보니까 어떻게 보면 우리가 얘기하는 민주적인 원칙이라든가 민주적인 대의와 굉장히 괴리된 선거 제도가 만들어질 수 있다는 거예요. 즉 보편적인 가치로서의 민주주의가 지향하는 가치들을 실현하는 그러한 정치 제도를 또 선거제도를 만드는 데 한계가 있다는 점에서 오히려 그러한 전문가라든가 다양한 시민들이 모여서 보다 더 민주적인 가치를 실현할 수 있는 선거제도를 고민해보고 같이 숙의해보면서 논의하고 결정을 하는 것도 굉장히 중요하다고 생각합니다. 물론 결정은 국회에서 입법권한을 갖고 있기 때문에 국회에서 하는 것이지만 아무튼 그러한 과정들이 분명히 있어야 한다라고 말씀을 드릴 수 있겠습니다.

◀ 앵커 ▶

선거제를 개편함에 있어서 조금 독립적인 개혁기구가 필요하다, 이렇게 정리를 하겠습니다. 오늘 감사합니다.

◀ 김형철/한국선거학회 회장 ▶

고맙습니다.

기사 본문의 인터뷰 내용을 인용할 경우, [MBC 뉴스외전]과의 인터뷰라고 밝혀주시기 바랍니다.

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