김해신공항은 2016년 공항 설계·엔지니어링 전문업체인 파리공항공단 엔지니어링의 사전타당성 조사를 거쳐 동남권 신공항으로 추진하기로 결정되었습니다. 이에 따라 국토부에서는 2026년 완공을 목표로 연간 3,800만 명의 여객처리 용량을 갖춘 김해신공항 건설 기본계획안을 2018년 12월에 마련하였습니다.
이후 기본계획안에 대한 후속 조치를 진행하는 과정에서 부산시, 울산시, 경상남도, 3개 지방자치단체를 중심으로 김해신공항이 동남권 관문공항으로서의 기능을 수행하기에 부적합하다는 의견이 제시되었습니다. 김해신공항 추진을 둘러싸고 갈등이 지속됨에 따라 부울경과 국토부는 지난 6월 김해신공항 기본계획안의 적정성을 국무총리실에서 검증하고 그 결과에 따르기로 합의하였고, 지난해 12월 총리실은 분야별 전문가로 구성된 김해신공항 검증위원회를 발족하여 검증을 일임받았습니다.
검증위는 엄중한 책임감을 안고 안전, 시설운영·수요, 소음, 환경 4개 분야 11개 쟁점, 22개 세부 항목에 대해 검증 작업을 진행하였으며, 위원회에서 치열한 논의와 현장 조사, 전문가 의견 청취, 때로는 국제민간항공기구 ICAO, 법제처 등 관계부서의 유권 해석을 구하는 등 객관적이고 과학적인 검증을 위해 최선의 노력을 다했습니다.
그 결과를 오늘 국민 여러분께 발표하게 되었습니다. 먼저 코로나 상황에서도 헌신적으로 검증에 임해주신 위원님들의 노고에 감사드리며, 검증 과정에서 수많은 수고와 협조를 아끼지 않으신 부울경, 국토부 관계자 여러분과 총리실 지원단 여러분께도 감사의 말씀을 드립니다. 검증 결과를 말씀드리기에 앞서 이해를 돋우기 위해서 김해신공항 모형도를 통해서 사업 개요를 먼저 말씀드리고 발표하고자 합니다.
여기 모형도가 있습니다. 이 모형도를 보시면 김해공항은 두 개의 활주로가 기존에 놓여있습니다. 이 왼쪽의 활주로가 여객터미널입니다. 그리고 오른쪽의 활주로는 지금 군 공항으로 쓰고 있습니다. 왼쪽의 활주로는 길이 3200m에 폭이 60m고 오른쪽 활주로는 길이 2743m에 45m의 폭을 가지고 있습니다. 이것을 우리가 통상 김해공항이라고 설명을 합니다. 그런데 지금 우리가 검증하고자 하는 것은 이 노란색으로 되어 있는, 새롭게 보라색으로 놓여 있는 이 김해신공항을 이야기합니다. 따라서 김해신공항이라고 한다면 이 노란색으로 돼 있는 위치를 설명을 합니다.
그리고 이어서 이 주변에 중요한 지장물이 있어서 몇 가지 소개하고 넘어가도록 하겠습니다. 그 전에 여기 지금 터미널 혹은 화물터미널 그리고 여기 연결되는 철도도로도 같이 있다는 말씀을 드립니다. 주변 지형을 간단하게 말씀드리면 김해공항 북쪽에 여러분이 잘 아시는 돗대산이 있습니다. 지난번 민항기에 사고로 우리 국민들에게 많은 충격을 준 산입니다. 그런가 하면 동북쪽에 금정산이라는 산이 있습니다. 기억해 둘 만한 산입니다. 그리고 동남쪽으로 내려와서 승학산이라는 산이 있습니다. 공항을 둘러싸고 이렇게, 산이 보이시죠? 이렇게 산이 있습니다. 그리고 쟁점이 되고 있는 임호산, 경운산이 여기 있습니다. 경운산이 있고 임호산이 있고 오공산이 있습니다. 이번 법제처에서 논의가 됐던 규정에 의해서 토론이 됐던 게 이 오봉산, 경우는 산, 임호산입니다. 이상의 개요를 간단히 보시면 이쪽이 북쪽입니다. 그리고 이쪽이 동쪽이고 이쪽이 서쪽이고 이쪽이 남쪽이고 이쪽이 낙동강입니다. 그리고 여기 에코델타시티가 지금 수자원공사가 사업을 하고 있는 것을 여러분이 보실 수 있습니다. 바로 그 북방에 우리 공항이 놓인다는 사실을 기억해 주시면 좋겠습니다.
기본적으로 이 공항은 기존 공항을 V자 식으로 놓음으로써 기존 공항은 착륙 중심의 공항으로서 역할을 하고 그다음에 신설 공항에서 대부분의 중요한 역할을 수행하는 그런 새로운 개념을 도입한 신공항입니다. 그러면 지금부터 검증 결과를 말씀을 드리겠습니다. 제가 죄송하지만 이거 좀 벗고 이야기를 드리도록 하겠습니다.
안전 분야입니다. 안전 분야는 진입표면 장애물 존치의 적정성, 비행 절차 수립의 가능성, 조류충돌 가능성 및 방지 대책의 실효성을 검증하였습니다. 공항 안전은 이용객의 생명과 직결된 사안으로 관련 법령, 국내외 기준, 전문가 의견 조회 등 엄격한 기준을 갖고 검증하였습니다. 검증 과정에서 위원회 내부에 서로 다른 의견이 발생하는 경우에는 비행절차 분야 전문가 패널을 구성해 의견을 구하고 ICAO나 법제처 등 유권해석기관에 문의하여 해법을 찾는 등 객관성을 높이고자 노력하였습니다.
첫째, 진입 표면 장애물의 존치 여부입니다. 검증을 위해 먼저 김해신공항의 성격이 군 공항인지 민간 공항인지를 검토해야 했습니다. 공항의 성격에 따라 적용해야 하는 법령과 기준이 달라지기 때문입니다. 공군 의견 수렴을 통해서 김해공항은 민간 공항이며 공항시설법 등 민간공항 기준을 적용하여 장애물 존치 여부 등을 검증해야 한다고 봤습니다.
이어서 김해신공항 신설 활주로 진입방향에 위치한 산악 장애물 중 장애물제한 표면, OLS 라고 우리가 통상 부르는 것입니다. 중에 진입 표면 높이 이상의 산악장애물인 오봉산, 임호산, 경운산 등을 절취해야 하는지는 검증하여야 했습니다. 위와 관련하여 공항시설법을 둘러싸고 이견들이 많이 있었습니다. 이에 법제처에 유권 해석을 의뢰하였고 그 결과 기본적으로 진입 제한 표면이상의 장애물은 없애는 것이 원칙이고 예외적으로 방치하기 위해서 지자체의 협의가 선행되어야 한다는 회신을 받았습니다. 이에 따르면 산악 장애물 존치를 전제로 수립된 국토부의 기본계획안은 근본적인 검토가 필요합니다.
둘째, 비행 절차의 수립가능성입니다. 김해신공항이 민간 공항임에도 부울경에서는 공군도 신설 활주로를 사용한다는 점을 감안하여 군 기준도 적용해야 하며 이 경우 신설 활주로진입 방향에 위치한 경운산 남4는 장애물 회피 표면에 저촉된다고 주장하였습니다. 검증 과정에서 장애물 높이를 실측한 경우에도 추가로 지도의 오차 보정이 필요한지에 대해 서로 다른 의견이 있었으며 군 기준을 운영하는 공군에 문의한 결과 실측 시에는 추가로 지도 오차 보정이 필요 없다는 답변을 받았습니다. 결과적으로 군 기준을 적용하더라도 경운산 남4는 장애물 회피 표면에 저촉되지 않는다고 봤습니다.
비행 절차 중 마지막 단계인 착륙 실패 후 재이륙, 즉 실패접근절차의 안전성을 검증하였습니다. 먼저 기존 활주로의 실패 접근 절차와 관련해서 부울경에서는 기존 활주로 접근 절차 적용이 필요한데 CAT-l 적용 시 정상적인 절차 수립이 불가능하다고 주장했습니다. 검증 결과 군 기준 검증이 필요하고 이에 따라서는 더 엄격한 상위 기준인 CAT-ll 기준을 충족하고 있어서 CAT-l 적용 시 문제가 없다고 확인되었습니다. 신설 활주로의 실패 접근 절차에 대해서도 CAT-l 적용 때 접근 절차가 불가능하다는 주장이 있었으나 강화된 기준인 CAT-ll 기준을 적용해도 문제가 없다고 판단되었습니다.
이어서 활주로의 실패접근절차가 완전하게 수립되었는지 여부입니다. 기존 활주로의 비행 절차 수립과 관련하여 5천분의 1 지도를 사용하고 있는데 이것이 국토부 고시인 비행절차업무기준을 위반했는지가 쟁점이 되었습니다. 이에 대해 전문가 패널을 구성해 의견을 청취하고 ICAO에 유권해석을 의뢰한 결과 고시에서 정한 것보다 상세한 지도 사용이 가능한 것으로 판단하였습니다. 검증위원회에서는 현행 고시인 비행절차 업무 기준의 표현들이 해석상 이견을 초래 할 수 있다는 점에서 ICAO의 취지를 명확히 반영해 개정할 필요가 있다고 보았습니다. 한편 기존 활주로에 군 기준을 적용하더라도 실패 접근 절차는 수립이 가능한 것으로 판단하였습니다.
신설활주로의 경우에는 착륙 활주로 길이가 200m 줄어든 3,000m로 짧아졌고 그로 인해 실패접근절차가 완전하지 않다는 의견이 제기되었습니다. 검증위는 전문가 패널들의 검토 의견인 실패접근절차 단일 구간에서의 하나의 방식이 아니라 재래식과 성능기반형 PBN를 혼용한 것이 비행수립 기준에 맞지 않고 기준이 되는 픽스의 재정의가 필요하다는 점을 감안하여 비행 절차 수립이 완전하지는 않으며 향후 비행절차를 완전하게 재설계할 필요가 있다고 보았습니다.
안전분야 마지막 쟁점은 조류충돌 가능성·방지대책의 실효성입니다. 검증위는 신공항 예정 지역은 낙동강하구의 삼각주에 위치하여 다양한 조류가 연중 서식하는 지역이나 현재 국토부가 전략환경영향평가 초안만 작성한 상태로 충분한 자료가 부족하여 객관적인 검증이 어렵다고 판단하였습니다. 추후 기본계획 본안 작성 및 환경영향평가가 진행된다면 그 단계에서 충분한 자료 확보를 통한조류 충돌성 평가 및 조류 충돌 방지대책 마련이 필요하다고 판단하였습니다.
다음은 시설운영·수요 분야를 말씀드리겠습니다. 시설운영·수요 분야는 신설활주로 길이가 적절한지, 활주로의 용량은 부족하지 않은지 추가 확장이 필요한지 항공 수요 예측은 적절히 이루어졌는지 등에 대해서 검토하는 것입니다.
첫째, 김해신공항에 새로 만드는 활주로의 길이는 3,200m가 온난화에 따른 온도 상승, 최대 이륙 중량 적용 등의 기준을 충족했는지 그리고 장거리노선 운항이 가능한지에 대해서 검토를 하였습니다.
온난화에 따른 온도상승 고려 필요성을 고려하여 검증위는 온난화는 반드시 적용하는 의무사항은 아니라는 점을 확인을 했고 나아가 기본계획안에 이미 온난화에 따른 온도상승 추정치를 일부 반영한 것으로 확인을 하였습니다. 최대이륙중량을 적용해야 하는지에 대해서 검토한 결과 경제성을 고려하여 최대 이륙 중량보다 적은 중량기준으로 활주로 길이를 검토할 수 있도록 한 규정을 확인하였습니다. 장거리 노선 운항 가능 여부는 활주로길이 3200m에서 항공기의 유상하중 즉, 여객 수나 화물량의 변화 없이 연료하중 감소만으로도 유용 노선을 운항할 수 있는데 문제가 없다고 판단하였습니다.
둘째, 민과 군이 공동으로 활주로를 사용할 때 연 최대 3,800만 명의 여객처리가 가능한지, 부족하다면 추가확장이 가능한지 여부입니다.
활주로 용량은 현재 운용되는 민과 군이 사용하는 실용 용량을 기준, 분석한 결과 연간 3,800만 명 수요처리를 위한 운항 횟수 산출이 가능한 것으로 판단하였습니다. 다만 현재의 남측과 동편 유도로만을 이용하는 경우에 비행 대기 시간 지연 등으로 공항의 용량 저하 가능성이 있어서 개항 초기부터 C급 전용의 서편유도로를 설치하는 것이 필요하다고 판단하였습니다. 활주로 길이연장과 추가건설 필요성에 대해서는 2056년, 목표 년도 추정 여객 수요 2,925만을 감안할 때 추가 건설은 불필요할 수 있으나 미래에 예상되는 변화를 모두 수용하기에는 입지여건상 제한적이라고 판단했습니다.
셋째, 김해신공항의 여객수요 예측이 타당한지 입니다. 검증위원회 검증결과 2056년 기준, 약 2,925만 명의 수요를 예측할 때 예비타당성조사 표준 지침 등을 활용하고 주3회 미만으로 운영될 것으로 추정되는 노선은 제외하며 영남권 승객 중 타 공항 이용 승객들을 보면 합리적인 추계방식이었다고 판단됩니다. 다만 미래의 불확실성을 감안하여 실질적인 데이터를 기반으로 예측치를 보완해 나갈 필요가 있다고 봤습니다.
다음은 소음 분야입니다. 소음 분야는 소음피해 예측조건의 적절성, 소음피해범위의 적절성, 소음측정 단위 변경에 따른 범위 등을 고려하였습니다. 우선 소음 피해 예측 조건인 항공기 운항횟수, 운항기종 및 시간, 군 장주 비행경로의 적정성과 소음피해범위를 검증하였습니다. 검증위는 기본계획안에서 운항 횟수 18.9만 회와 심야 운항 비율 8.9%를 적용한 것은 합리적인 추정치로 판단하였습니다. 군의 훈련 비행 등과 관련된 장주비행은 국방부에서 수립한 동편 장주비행계획을 반영하여 검토하는 것이 적절하고 그 결과 소음 피해 범위는 당초 기본계획안에 비해 일부 확대되는 것을 확인하였습니다. 다만 군용기 운항 횟수가 적어서 영향은 크지 않습니다. 심야 운항 확대 여부에 대해서는 기술적으로는 가능하지만 소음 민원 등 공항 경제성 등을 고려해서 제한될 수 있다고 판단하였습니다.
마지막으로 소음평가 단위의 변동과 관련된 사항입니다. 소음진동관리법에 따라서 2023년부터 소음평가 단위가 현행 웨클에서 엘디이엔(Lden)으로 변경됩니다. 검증위는 김해신공항 개항시점을 감안하여 기본계획안에서도 엘디이엔을 적용하는 것이 바람직하다고 판단했으며 이 경우 기존에 비해서 소음 피해 범위가 상당히 늘어날 것으로 예상됨으로 피해가구 수를 재산정할 필요가 있습니다.
다음은 환경 분야에 대해서 말씀을 드리겠습니다. 환경 분야는 김해신공항 건설로 조류서식지 및 이동경로 훼손, 평강천 매립과 단절에 따른 하천 변경, 훼손 여부에 대해 검증하였습니다.
첫째, 국토부의 전략환경영향 평가가 조류의 주요 이동경로 및 서식지 훼손을 축소, 왜곡했는지 여부입니다. 검증위는 부울경과 국토부에 조사범위, 횟수, 인원 등 자료를 요청했으나 양측 모두 충분한 자료를 제시하지 못하고 있어 어느 한쪽이 타당하다는 검증이 어렵다고 판단하였습니다.
둘째, 조류를 위한 대체서식지 교육이 필요한지, 필요하다면 적절했는지 여부입니다. 검증위는 전략환경영향평가 초안에 대체 서식지 조성 계획이 누락 되어 현상태에서는 구체적 자료가 없어 계획이 적절한지에 대한 검증이 어렵다고 판단하였습니다. 따라서 향후 전략환경영향평가 본안작성 및 환경 영향 평가가 진행된다면 그 단계에서 조류 서식지 및 이동경로 훼손을 면밀히 분석하여 구체적인 대체서식지 조성 계획을 마련해야 할 것입니다.
셋째는 평강천 유로 변경과 매립에 따른 생태계·환경 훼손, 에코델타시티 수질 등과 관련된 쟁점입니다. 자료 분석, 현장 방문 등을 통해 분석한 결과 현재 평강천의 수질, 수량은 전적으로 인공적 물순환에 의존하고 있는 점을 확인하였습니다. 따라서 평강천 유로 변경이 서낙동강수량에 미치는 영향은 미미할 것으로 보았습니다. 또한 활주로 하단 에코델타시티 사업은 김해신공항 입지 선정 이전부터 서낙동강 또는 낙동강으로부터 물을 끌어오는 방안을 강구 중에 있으므로 평강천 매립이 하류부 에코델타시티 수질 및 수량에 심각한 영향을 미친다고 보기는 어렵다고 판단했습니다.
넷째, 문화재구역 현상변경과 관련해서는 문화재위원회의 결정사항으로 검증위가 문화재의 권한을 침해하는 검증 결과를 내리는 것은 한계가 있습니다. 다만 추후 천연기념물지역 피해최소화와 대체 서식지 조성 등의 방안수립이 필요하다고 보았습니다.
마지막으로 동남권 관문공항에 대한 의견을 말씀드리겠습니다. 검증위는 동남권 관문 공항으로서 김해신공항의 적정성에 대해 검증하도록 위임받았습니다. 현재 법령·제도상 관문공항에 대한 정의는 없으나 검증위 차원에서 논의한 결과 관문 공항은 허브공항처럼 일정한 지역 또는 한 국가를 진입함에 있어서 중추적 역할을 수행하여 항공기와 여객 및 화물 그리고 서비스가 고도로 집적되는 대형공항으로 가정하였습니다. 또한 검증위는 기본적으로 김해신공항을 건설함에 있어 그 수준을 동남권에서 한국을 대표하는 공항으로서 집적된 기능을 부여해야 한다는 데 모두 동의하였습니다.
한편 부울경은 관문공항이라 함은 첫째 장거리 국제노선 가동과 장거리 취항 가능한 항공기 운행, 두 번째는 24시간 운영하는 공항, 세 번째는 연 최대 3,800만 명 수요 처리가 가능해야 한다는 입장입니다.
검증위는 4개 분야 검증결과를 토대로 김해신공항이 동남권 관문공항으로서의 역할을 하는 데 최소기본 여건을 충족하고 있다고 판단하였습니다. 구체적으로 과거 제2차 공항개발 중·장기 계획 시 사용되는 관문공항 기준인 활주로 3200m, 서비스 레벨 3 이상 등을 충족하였으며 여객은 연 최대 3800만 명의 수요 처리가 가능하다고 봅니다. 공항의 24시간 운영은 서비스 개시 때 공항의 경영 여건에 따라 결정할 사항이라고 보았습니다. 다만 소음 문제와 관련된 주민 동의가 함께 고려되어야 하는 부분으로 남겨 지고 있습니다.
그럼에도 불구하고 미래적 측면에서는 제약이 있습니다. 동남권 지역을 대표하는 공항으로서 미래에 예상되는 변화를 모두 수용하기에는 사용 가능한 부지 대부분이 소진되어서 향후 활주로수요가 추가로 요구되어도 확장은 불가능하다고 보이며 공장 주변의 장내개발 계획이 있어 소음 등의 환경적 피해 요인이 지속적으로 증대할 것으로 보입니다.
결론적으로 김해신공항은 동남권 관문공항으로서 최소한의 역할을 감당할 수 있으나 미래 예상되는 제반 변화를 수용하여 대비하는 기능은 제한적일 수밖에 없는 한계를 가지고 있다고 판단하였습니다.
이상의 저희의 검토 결과를 가지고 마지막으로 종합 결론을 말씀드리겠습니다.
첫째, 김해신공항 기본계획은 안전, 시설운영·수요, 환경, 소음분야에서 상당 부분 보완이 필요합니다. 검증과정에서 비행절차 보완 필요성, 서편유도로 조기설치 필요성, 미래수요 변화에 대비한 확장성의 제한, 소음범위 확대 등 사업 확장 당시 충분히 검토되지 않았던 사항들이 확인되었고 국제공항의 특성상 각종환경의 미래 변화에 대응하는 역량 면에서 매우 타이트한 기본계획이라는 한계를 가지고 있습니다.
한편 장애물제한표면의 진입표면 높이 이상의 산악 장애물을 방치 할 수 있는지 여부에 대해서는 원칙적으로 방치 해서는 안 되고 예외적으로 방치를 하려면 관계 행정기관의 협의 요청이 있어야 한다는 법제처의 유권 해석이 있었습니다. 이에 따르면 계획 수립 시 경운산, 오봉산, 임호산 등 진입표면 높이 이상의 장애물에 대해서는 절취를 전제해야 하나 이를 고려하지 않아서 결과적으로 법의 취지에 위배 되는 오류가 있었다고 보입니다. 산악의 절취를 가정할 때는 사업의 일정, 저촉되는 산악 장애물의 물리환경적 절취가 가능한지 허용되는 비용범위 등을 초과하고 있는지 등에 대한 근본적인 검토가 필요합니다.
결론적으로 김해신공항 계획은 상당부분 보완이 필요하고 확장성 등 여러 미래 변화에 대응하기 어렵습니다. 아울러 지자체의 협의 의사가 확인되지 않으면 장애물 제한 표면 높이 이상의 산악의 제거를 전제로 하여 사업추진이 필요하다는 해석을 감안 할 때 동남권 관문공항으로서 김해신공항 추진은 근본적인 검토가 필요하다고 봅니다.
지금까지 검증위의 검증결과에 대해 국민들께 그리고 이해 관계자들께 이해를 돕기 위해서 상세히 설명드렸습니다.
지난해 국토부와 부울경은 검증위원회 출범에 앞서서 검증 결과를 따르겠다고 국민 앞에서 약속해 주었습니다.
검증위의 치열한 논의과정에서 외부적인 추측이나 오해가 있기도 했으나 검증위는 최종보고서로써 답을 한다는 입장을 갖고 흔들리지 않고 검증을 진행해 왔음을 말씀드립니다.
검증 결과에 아쉬운 마음을 가지시는 분들도 일부 있을 수 있을 것이나 검증위가 지난 10개월간 치열한 논의와 검토를 거쳐 내린 결과에 대해 정부와 부울경, 국민 여러분께 최대한 존중해주시기를 간청합니다.
다시 한번 교수로서, 학자로서, 해당분야의 전문가로서 자기 일에 종사하면서 시간과 열정을 할애하여 검증에 최선을 다해주신 검증위원님들의 노고에 감사드립니다. 아울러 그동안 인내를 가지고 검증위 활동을 지켜봐 주신 국민 여러분과 부울경, 국토부 등 이해 관계자 여러분께 감사의 말씀을 드립니다. 감사합니다.